Правові засади публічного адміністрування у сфері користування землями державної та комунальної форм власності

Abstract

Дисертація є комплексним науковим дослідженням, присвяченим сутності й особливостям правових засад публічного адміністрування у сфері користування землями державної та комунальної власності, вдосконаленню законодавства у даній сфері. Наукова новизна отриманих результатів полягає в тому, що дисертаційна робота є одним із перших досліджень, у якій комплексно, на основі сучасних методів пізнання, здобутків вітчизняної та зарубіжної правничої науки, зарубіжного й національного законодавства, розкрито зміст та особливості публічного адміністрування саме у сфері користування землями державної та комунальної власності, визначено перспективні напрями вдосконалення правового забезпечення у досліджуваній сфері. На підставі проведеного дослідження визначено історико¬правові етапи розвитку системи публічного адміністрування у сфері користування землями державної та комунальної власності, якими є: 1 етап (1990¬2000 роки) початкове формування системи органів земельних ресурсів; 2 етап (2001¬ 2005 роки) впровадження системи послуг у сфері земельних відносин; 3 етап (2006¬2013 роки) формування парадигми адміністративних послуг в цілому, і у сфері земельних відносин зокрема; 4 етап (2014¬по теперішній час) модернізація системи публічного адміністрування у сфері земельних відносин. Сформовано позицію, що публічне адміністрування у сфері земельних відносин є частиною всієї системи публічного адміністрування, але специфіка його об’єкта, відносин щодо раціонального використання, володіння та розпорядження земельними ділянками, а також охорони земель, відрізняє його від інших сфер адміністрування. Така специфіка полягає у наступному: земля є продуктом природи, виникла та існує поза волею та свідомістю фізичної особи; у процесі раціонального користування (виваженого користування без порушення цільового використання земель, без порушення норм охорони земель, порядку сівозмін, та інше) вона не зношується, не зменшуються її корисні властивості; можливість використання землі у цивільному обігу обумовлена просторовою прив’язкою, об’єктивацією земельної ділянки. Проведені дослідження дали змогу сформувати поняття публічного адміністрування у досліджуваній темі, як діяльності професійних управлінців (державних службовців, службовців органів місцевого самоврядування, саморегульованих організацій), пов’язаної з виконанням законодавчих приписів та рішень уряду, органів місцевого самоврядування, реалізацією державної політики у сфері земельних відносин, організацією роботи апарату управління, а також з наданням адміністративних послуг. Визначено складові публічного адміністрування у сфері користування землями державної та комунальної власності: реалізація державної політики у сфері користування землями державної та комунальної власності (топографо¬геодезична і картографічна діяльність, землеустрій, діяльність щодо ведення Державного земельного кадастру, використання та охорона земель державної та комунальної форми власності); нагляд та контроль у сфері користування землями державної та комунальної власності; надання адміністративних послуг; внутрішнє адміністрування у радах територіальних громад, державних адміністраціях різного рівня, та адміністрування у центральному органі виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальних органах. Аргументовано доцільність закріплення принципу узгодженості внутрішніх рішень і процедур у сфері користування землями державної та комунальної власності, що обумовлено тим, що органи публічного адміністрування у даній сфері повинні гарантувати узгодженість між собою всіх одночасно виконуваних процедур щодо одних і тих самих прав та обов’язків зацікавленої особи, що можливо вчинити шляхом перевірки відомостей про зацікавлену особу в офіційних електронних системах перед початком вчинення процедурних дій. Розкрито сутність принципу правової визначеності, як основи захисту та реалізації прав суб’єктів земельних правовідносин при здійсненні позитивного адміністративного провадження щодо набуття прав на землю: у випадку зміни законодавства, що регулює правила проведення певної адміністративної дозвільної процедури у сфері земельних відносин у період розгляду справи, застосовуються положення, що діяли на момент початку такого розгляду як для суб’єкта звернення, так і осіб, на права, інтереси та (або) обов’язки яких впливає видача або відмова у видачі дозвільного документа. Розширення кола осіб щодо застосування принципу правової визначеності при здійсненні позитивного адміністративного провадження дозволить захистити права у судовому порядку як суб’єкту звернення, так і іншим особам, права яких можуть бути порушені неналежною реалізацією процесу. Відповідно до усталених у практиці Європейського суду з прав людини та регламентованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод принципів правової визначеності та легітимних очікувань, запропоновано повернути реальне застосування принципу «мовчазної згоди» при реалізації права на безоплатне одержання земельної ділянки державної або комунальної власності у приватну власність згідно з передбаченою чинним земельним законодавством процедурою, шляхом реалізації даного принципу не як формального права громадян, а як юридичного факту на основі якого виникає право на здійснення подальших правовідносин. Виходячи з авторського розуміння публічного адміністрування як діяльності професійних управлінців (державних службовців, службовців органів місцевого самоврядування, саморегульованих організацій), пов’язаної з виконанням законодавчих приписів та рішень уряду, органів місцевого самоврядування, реалізацією державної політики у сфері земельних відносин, організацією роботи апарату управління, а також з наданням адміністративних послуг, окреслено суб’єктний склад публічного адміністрування у сфері користування землями державної та комунальної власності, як: органи державної виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, посадові та службові особи, саморегульовані організації та інші суб’єкти з делегованими публічно¬владними повноваженнями (державні та комунальні підприємства), в тому числі інженери¬землевпорядники, представники громадськості. Уточнено співвідношення понять «службової особи» та «посадової особи» серед осіб уповноважених на публічне адміністрування у сфері земельних правовідносин. Визначено, що для цілей публічного адміністрування «службова особа» є більш широкою категорією у порівнянні з «посадовою особою». Службовою особою є особа органу державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації всіх форм власності з делегованими організаційно¬владними повноваженнями. Пропонується застосувати в чинних нормативно¬правових актах єдине виважене поняття «службової особи» задля спрощення сприйняття учасниками правовідносин особи суб’єкта, до якого потрібно звертатися. Окреслено, що наявність делегованих повноважень органів місцевого самоврядування щодо земель комунальної форми власності не відповідає принципам повсюдності та субсидіарності. Всі визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільських, селищних, міських рад щодо земель територіальних громад повинні мати власний характер. Таким чином, рада територіальної громади повинна вирішувати всі земельні питання на власній території, крім тих, які вона з об’єктивних причин не може вирішити і які краще передати на вирішення органів державної влади та суду. Охарактеризовано необхідність створення ефективного громадського контролю над використанням земельних ресурсів, переданих об’єднаним територіальним громадам, а також доречність максимально залучити мешканців громад до процесів розробки і прийняття рішень щодо користування землями комунальної власності на місцях. Доцільність впровадження реального громадського контролю обумовлена необхідністю забезпечення прозорості адміністративних процедур у сфері користування землями державної та комунальної власності. Закцентовано на недостатній розвиненості такого профілактичного засобу адміністрування у сфері користування землями, як правопросвітницька робота щодо дотримання та реалізації земельного законодавства суб’єктами публічного адміністрування, захисту порушених прав учасників земельних правовідносин. Запропоновано, що такі заходи доречно реалізовувати юридичними клініками закладів вищої освіти, громадськими організаціями, центрами безоплатної вторинної правової допомоги. В тому числі дієвим буде долучення суб’єктів публічного адміністрування до інформування населення (медіа, семінари, збори населення, інформаційні листівки, інформування на офіційних сайтах уповноважених органів, а також введення прес¬працівника інформатора в складі певного суб'єкта публічного адміністрування) щодо змін у земельному законодавстві, порядку вирішення земельних спорів, покроковості вчинення дій щодо конкретного питання у сфері земельних відносин. На підставі порівняльно¬правового дослідження досвіду країн¬членів Європейського Союзу та України у сфері користування землями державної та комунальної власності аргументовано доцільність впровадження в Україні пріоритетності земель державної та комунальної форм власності задля першочергового задоволення інтересів суспільства, що при умові надання земель даних форм власності в тимчасове користування становитиме максимальний строк оренди земельних ділянок у 15 років. Масштаби території нашої країни, аграрний напрямок розвитку та функціонування держави, воєнна агресія проти України, необхідність розмінування великої кількості земельних ділянок, невизначеність щодо площ окупованих територій та територій, на яких проводяться активні бойові дії та щодо тривалості воєнного стану, дозволяють стверджувати про доцільність застосування запропонованого підходу щодо надання земельних ділянок державної та комунальної форм власності першочергово в користування зі встановленим лімітним строком оренди, оскільки домінування приватної форми власності не забезпечить вирішення поставлених перед державою завдань. Запропоновано внесення змін до Закону України «Про адміністративну процедуру» (прийняття від 17.02.2022 року, набрання чинності відбудеться 15.12.2023 року) та законопроєктів «Про нормативно¬правові акти» з точки зору нормотворчої техніки, з приводу формулювання дефініцій, стосовно сфери дії та врахування інших інструментів діяльності публічної адміністрації та з приводу їх відповідності національним інтересам та європейським стандартам. А також розкрито доцільність пропозицій щодо доповнення Закону України «Про адміністративні послуги» положеннями в аспекті закріплення принципу узгодженості внутрішніх рішень і процедур (внутрішнього адміністрування) у сфері користування землями державної та комунальної власності. Крім того, запропоновано внести зміни до Земельного кодексу України щодо дієвості застосування та реалізації принципу «мовчазної згоди» на безоплатне одержання у власність земельних ділянок державної або комунальної форм власності. Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки та пропозиції, викладені в дисертації, можуть бути використані в науково дослідній роботі – для подальших наукових досліджень у галузі; правотворчості – для розроблення проєктів нормативно¬правових актів; правозастосуванні – у діяльності органів місцевого самоврядування, виконавчих органів державної влади (для прикладу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру), судів, правничих спільнот (для прикладу адвокатів); освітньому процесі при викладанні дисциплін «Адміністративне право», «Земельне право» тощо.