Організаційно-правове забезпечення контрольної функції органу місцевого самоврядування в умовах сталого розвитку

Abstract

Дисертацію присвячено комплексному дослідженню сутності правової природи органів місцевого самоврядування України, як суб’єктів контролю (запропонованого в дисертаційній роботі муніципального контролю), аналізу їх основних функцій, розробці моделі формування (механізму) організаційно-правового забезпечення здійснення контролю органами місцевого самоврядування, а також, напрямів удосконалення реалізації контрольної функції органом місцевого самоврядування в умовах сталого розвитку. Зазначене дослідження є актуальним, оскільки його проблематика відповідає напряму наукових розвідок, визначеному в Указі Президента України «Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року» від 30 березня 2019 року № 722 (Ціль № 11) та спрямовується на вирішення завдання ефективного забезпечення відкритості, безпеки, життєстійкості й екологічної стійкості міст, інших населених пунктів. В контексті тієї ролі, що відіграють органи місцевого самоврядування у сталому управлінні місцевими ресурсами, можливості створювати механізми для моніторингу та оцінки досягнення цілей сталого розвитку в їхніх громадах зростає значення управлінських функцій, що на них покладені, в тому числі контрольної функції. Проведення контролю органами місцевого самоврядування у суб’єктів господарювання комунального сектору стає важливим на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні. Від якості контрольної функції в значній мірі залежить ефективність реалізації цілей сталого розвитку. Водночас, важливим елементом необхідності удосконалення організаційно-правового забезпечення реалізації функції контролю місцевими муніципалітетами є майже повна відсутність його методологічного підґрунтя, що веде до теоретичних та практичних прогалин у ефективному запровадженні зазначеного правового інституту. З погляду на це, потребують вирішення питання побудови сучасної моделі формування організаційно-правового забезпечення контрольної функції органу місцевого самоврядування. Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертаційна робота є одним із перших вітчизняних комплексних монографічних досліджень стосовно організаційно-правового забезпечення контрольної функції органів місцевого самоврядування в умовах сталого розвитку України. У роботі запропоновано та обґрунтовано доцільність впровадження моделі організаційно-правового забезпечення контрольної функції органу місцевого самоврядування у вигляді системного утворення - механізму організаційно-правового забезпечення, який включає три взаємодіючі складові, підсистеми: інституційну, нормативно-правову, організаційну. На підставі проведеного історико-правового аналізу досліджено генезис правових аспектів виникнення і розвитку контролю, як загальної функції публічного управління та з’ясовано, що у всі періоди часу будь-які управлінські дії, рішення та господарські процеси потребували контролю, тому з часом значення контролю набуло нового змісту, нових форм та методів. Визначено та охарактеризовано етапи становлення та розвитку контролю незалежної України: I етап (1990-1995 роки), так званий початковий етап; II етап (1996-2006 роки) характеризується вивченням та запозиченням зарубіжного досвіду. Звернено увагу на відсутність в зазначених етапах законодавчого закріплення повноважень органів місцевого самоврядування щодо здійснення ними контрольних функцій; III етап (2007 - 2014 роки) вдосконалено законодавство щодо організації і діяльності певних контролюючих суб’єктів, в тому числі з’являються перші незначні спроби наділити органи місцевого самоврядування контрольними повноваженнями; виділено IV етап (2015 року - по теперішній час) розширено повноваження місцевої влади у заміні адміністративних і регіональних устроїв в умовах сталого розвитку міст і громад для забезпечення відкритості, безпеки, життєстійкості й екологічної стійкості міст і населених пунктів. З’ясовано сутність понять: 1) «публічна влада», під якою слід розуміти здатність державних органів, органів місцевого самоврядування та інших суб’єктів, яким можуть бути делеговані повноваження виконувати певні публічні функції; 2) «публічне управління» - вид діяльності, пов’язаний з реалізацією органами публічної влади, покладених на них функцій, серед яких значне місце відводиться контрольній функції; 3) «публічний контроль» - є тією складовою, яка забезпечує ефективність публічного управління та дає можливість ефективно вирішувати поставлені перед Україною задачі щодо досягнення цілей сталого розвитку. В свою чергу публічний контроль пропонується розглядати у вигляді структурних елементів у їх певному взаємозв’язку, а саме: державний контроль та контроль органів місцевого самоврядування, складові якого тісно взаємодіють з громадським контролем. Розроблено та реалізовано концепцію щодо формування теоретико-методологічних засад контролю органу місцевого самоврядування України в умовах сталого розвитку розвитку, що виходить із: 1) органи місцевого самоврядування є органами публічної влади так само як і органи державної влади; 2) органи місцевого самоврядування реалізують публічні управлінські функції, серед яких значне місце відводиться контрольній функції так само як і для органів державної влади. Концепція включає основні структурні складові: 1) під час аналізу генези реалізації функції публічного контролю ( у тому числі контролю органів державної влади) встановити етапи розвитку контрольної функції органу місцевого самоврядування та з’ясувати обсяг їх повноважень; 2) під час аналізу видів та особливостей державного контролю (як різновиду публічного контролю) визначити відповідні правові категорії контролю органу місцевого самоврядування (як різновиду публічного контролю); 3) під час аналізу державного фінансового контролю (як різновиду публічного фінансового контролю) виокремити закономірності, особливості фінансового контролю органу місцевого самоврядування (як різновиду публічного контролю). Охарактеризовано правові категорії видів та особливостей публічного контролю, що дало можливість виділити спільні риси між державним фінансовим контролем (складовою публічного контролю) і контролем органу місцевого самоврядування. Досліджено фінансовий контроль (складова публічного контролю) у якості системи, що включає в себе низку взаємодіючих елементів, акцентовано увагу на основних його елементах: 1) об’єкти контролю - процеси формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих публічних фондів коштів; 2) контролюючі суб'єкти - спеціальні державні органи (органи публічної влади. наприклад Рахункова палата України), органи місцевого самоврядування (органи публічного влади), аудиторські фірми та аудитори, наділені повноваженнями у сфері фінансового контролю. Зазначено, що в окремих випадках суб'єктом публічного фінансового контролю може бути недержавна організація, яка діє від імені та в інтересах держави; 3) контрольовані (підконтрольні) суб’єкти; 4) методологія контролю - способи і прийоми, за допомогою яких контролюються відповідні елементи об'єкта контролю, поведінка суб'єкта контролю та відповідність такої поведінки встановленим нормам тощо. Визначено, що метод моделювання дає можливість більш якісно вирішити ту чи іншу проблему, представивши кожен суспільний процес у вигляді певного механізму. Проаналізовано наукові підходи щодо моделювання організаційно-правового забезпечення тих чи інших процесів у вигляді механізму. Запропоновано, обґрунтовано та реалізовано авторський підхід щодо доцільності впровадження розробленої моделі організаційно-правового забезпечення контрольної функції органу місцевого самоврядування в умовах сталого розвитку у вигляді системного утворення - механізму організаційно-правового забезпечення, який включає три взаємодіючі складові, підсистеми: інституційна, правова, організаційна. Доведено, що механізм організаційно-правового забезпечення здійснення контрольної функції органу місцевого самоврядування в умовах сталого розвитку є універсальним підґрунтям під час здійснення контролю у різних сферах діяльності органів місцевого самоврядування (фінанси, екологія, торгівля, транспорт і зв’язок, житлово-комунальне господарства, громадське харчування, будівництво, освіта, охорона здоров’я, культура, фізкультура та спорт, соціальний захисту населення, земельні відносин і т.д.). Окремо розглянуто структурні складові запропонованої моделі. Так, розкрито інституційну складову механізму організаційно-правового забезпечення контрольної функції органу місцевого самоврядування, встановлено круг суб’єктів контролю органу місцевого самоврядування. Досліджено правовий статус органу місцевого самоврядування, правовий статус депутата, правовий статус постійних комісій, висловлено та обґрунтовано комплексний характер їх правового статусу (адміністративно-правовий, фінансово-правовий, інформаційно-правовий, муніципально-правовий). Узагальнення теоретико-правового забезпечення контрольних правовідносин дозволило визначити, що 1) в умовах сталого розвитку існує потреба у розробленні та прийнятті загального фінансового закону, який би визначав концептуальні засади фінансової діяльності з урахуванням сучасного стану суспільних відносин та тенденцій їх розвитку, а також позитивного зарубіжного досвіду; 2) для того щоб забезпечити проведення державної і регіональної політики, необхідно щоб контроль на рівні місцевого самоврядування став одним із засобів реалізації права держави захищати законодавчим шляхом інтереси країни і регіонів. Охарактеризовано правові принципи, які можна вважати концептуальними правовими засадами здійснення контролю. Окреслено місце та роль контролю органу місцевого самоврядування у вітчизняній системі контролю, з’ясовано особливості реалізації контрольної функції органом місцевого самоврядування в умовах сталого розвитку ґрунтуючись на нормах національного права України. Аргументовано, що превентивний контроль є найефективнішою формою, яка дозволяє запобігти порушенню законодавства, зловживанням, збиткам та втратам фінансових та матеріальних ресурсів. Визначено окремі важелі превентивного контролю: 1) передача контрольних функцій дотримання та відповідності вимог бюджетного законодавства представницькому органу місцевого самоврядування; 2) встановлення єдиної форми та порядку заповнення фінансового плану та звіту про виконання фінансового плану комунальних комерційних та некомерційних підприємств; 3) визначення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» чітких повноважень представницького органу місцевого самоврядування щодо перевірки діяльності посадових осіб виконавчого органу місцевого самоврядування. З’ясовано, що може слугувати аудиторськими доказами, сформовано прийоми збору аудиторських доказів, згруповано методи й інструменти збору даних та запропоновано джерела отримання інформації, яка в основному наявна в об’єкта контролю. Уточнено сфери, в яких орган місцевого самоврядування наділений контрольними повноваженнями, а саме: 1) житлово-комунального господарства; 2) побутового обслуговування; 3) комерційного обслуговування; 4) громадського харчування; 5) транспорту і зв'язку; 6) будівництва; 7) освіти, охорони здоров'я, культури; 8) молодіжної політики, фізичної культури і спорту; 9) національної та громадянської ідентичності України. Визначено, що функції управління можуть включати здійснення представницькими органами місцевого самоврядування адміністративних заходів щодо перевірки діяльності органів виконавчої влади місцевого самоврядування. Встановлено, що депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом ради, для здійснення ним функцій контролю доречно їх визначити регламентом місцевої ради та рішеннями, які встановлюють перелік постійних депутатських комісій, та тих, що стосуються порядку управління комунальним майном. Запропоновано перелік можливих постійних депутатських комісій, а також основні сегменти, які доцільно включити в регламент ради, в положення про постійні депутатські комісії. Визначено, що правова складова механізму організаційно-правового забезпечення контрольної функції органу місцевого самоврядування представлена сукупністю нормативно-правових актів (закони, підзаконні нормативно-правові акти, локальні нормативно-правові акти), норми яких не завжди забезпечують чітку реалізацію контрольної функції органу місцевого самоврядування в умовах сталого розвитку, в першу чергу це стосується локальних нормативно-правових актів. Запропоновано правову складову механізму організаційно-правового забезпечення контрольної функції органу місцевого самоврядування систематизувати (у формі інкорпорації), яка складається з окремих рівнів: принципи, тобто концептуальні засади; міжнародні нормативно-правові акти; законодавство України; підзаконні нормативно-правові акти; локальні нормативно-правові акти. Обґрунтовано комплексний характер правової складової організаційно-правового забезпечення механізму контрольної функції органу місцевого самоврядування, який включає в себе норми фінансового, адміністративного, інформаційного та муніципального законодавства. Усвідомлення змістовного наповнення поняття муніципального контролю в умовах сталого розвитку, яке включає сутнісні ознаки загального контролю (управлінські дії, рішення, операції, регламенти і т.п.) та сутнісні ознаки фінансового контролю, як спеціального (аудит, опитувань, ревізія, обстеження, інспекція і т.п.) дозволило запропонувати власне визначення поняття «муніципальний контроль». Запропоновано організаційну складову механізму організаційно-правового забезпечення здійснення контролю органом місцевого самоврядування розглядати, як системне утворення, елементами якого є: 1) мета, завдання, об’єкт, види (попередній, поточний, наступний, плановий, позаплановий, обов’язковий, ініціативний, внутрішній, зовнішні, аудит та ін.); 2) інструменти інформаційного суспільства, в тому числі інформаційно-аналітичне забезпечення контролю; 3) методи (облік, аналіз, перевірка, аудит, ревізія, фінансово-економічна експертиза, інспектування, обстеження, спостереження), методичні прийоми узагальнення і реалізації результатів контролю. Акцентовано увагу на тому, що запропоновані структурні елементи не існують окремо, а тісно взаємодіють між собою. На підставі аналізу нормативно-правових актів, які регулюють відносини у сфері діджиталізації та цифровізації, термін «муніципальний контроль» визначено через призму «діджиталізації», тобто контроль, який проводиться дистанційно за допомогою інформаційно-цифрових технологій. Проведений аналіз міжнародного та вітчизняного досвіду організації державного та муніципального контролю дозволив окреслити існуючі організаційно-правові проблеми, які виникають під час здійснення муніципального контролю, запропонувати їх класифікацію залежно від характеру суспільних відносин, з якими вони пов’язані та сфери, в яких вони виникають за наступними категоріями: управлінські, корупційні, екологічні, фінансові та кадрові. Узагальнення позитивного досвіду організації контролю в розвинених країнах світу дозволило за доцільне запропонувати наступне: 1) розширити спектр напрямів, які охоплює реалізація контрольної функції органів місцевого самоврядування України в умовах сталого розвитку; 2) в перспективі застосовувати штучний інтелект, моделювати процедури проведення контролю. Запропоновано напрями удосконалення здійснення контролю органами місцевого самоврядування України в умовах сталого розвитку : 1) внести зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування»: а) в частині доповнення ст.. 26 стосовно розширення компетенції сільських, селищних, міських рад щодо надання їм права розроблення місцевих цільових програм та здійснення контролю за станом їх виконання; б) ст.. 43 повноваження районних і обласних рад аналогічним змістом; 2) прийняти наступні рішення: а) про затвердження порядку розроблення місцевих цільових програм відповідною радою на пленарному засіданні; б) про затвердження положення про уповноважену особу (уповноважений підрозділ) з питань запобігання і виявлення корупції, посада якого має бути поза межами будь - якого відділу, підпорядкування та підконтрольність такої особи має бути безпосередньо раді; в) про створення суб’єкта муніципального контролю - служби/управління/відділу, підпорядкований раді та/або постійній депутатській комісії ради; 3) розробити та затвердити порядок організації проведення муніципального контролю організацій, підприємств, установ і закладів, що належать до спільної власності територіальної громади та суб’єктів господарської діяльності, що здійснюють свою діяльність на території громади. Практичне значення висновків та положень дисертації підтверджується тим, що вони можуть бути використані у: науково-дослідній сфері – основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого розвитку складових адміністративного, фінансового, інформаційного, муніципального права – «суб’єкт адміністративного, фінансового, інформаційного, муніципального права» та удосконалення взаємодії суб’єктів публічної влади в умовах сталого розвитку міст та громад, забезпечення відкритості, безпеки, життєстійкості й екологічної стійкості міст і населених пунктів; сфері правотворчості та правозастосовної діяльності – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані у дисертації, можуть бути використані у процесі наукової та правової експертизи проектів законів та інших нормативно-правових актів, для розробки проектів нормативно-правових актів, що спрямовані на удосконалення системи місцевого самоврядування в Україні та реалізації контрольної функції місцевого самоврядування в умовах сталого розвитку та децентралізації (довідка про впровадження); навчальному процесі - під час викладання курсів фінансового, адміністративного, муніципального та інформаційного права України та підготовці навчально-методичних матеріалів щодо вивчення згаданих дисциплін.